中美两国在南海问题上的利益碰撞与战略博弈

李家成

【内容摘要】近年来，美国积极介入南海争端，搅局南海，中国南海维权备受节制。美国自认为是南海利益攸关方，在南海拥有广泛的利益——维护航行飞越自由、在南海的经济利益以及反对通过武力解决争端。美国强势介入南海问题、中国能源需求增长以及中国海军战略扩张，都要求中国大力保护南海所有岛礁主权、海域资源以及海空安全。中美在南海问题上的利益碰撞导致两国在南海问题上展开了一系列战略博弈——中国南海主权诉求：合法 VS 非法；南海问题的解决方式：双边/小多边解决 VS 大多边解决；中国南海作为：维权 VS 示强。对此，中国南海战略唯有有效因应美国介入南海所带来的一系列挑战并主动塑造南海地缘环境，才能有效捍卫自身的南海合法权益。

【关键词】中美两国南海问题南中国海航行自由东南亚声索国

奥巴马政府上台后，随着美国逐步减少在伊拉克和阿富汗的介入，开始积极推进「亚太再平衡」战略，大规模重返东南亚，一改中立模糊的南海政策传统，高调介入南海争端，积极抵制中国的南海诉求，阻止中国南海维权行动，阻止中国单独控制这一战略区域，以应对中国崛起，维持权力平衡，维护区域稳定。作为南海问题复杂难解最重要的外部搅局因素，美国对南海问题的未来走向及最终解决发挥着举足轻重的作用。因此，我们非常有必要对美国南海政策与利益、中国南海权益和举措以及中美南海博弈加以深入解析，从而为中国南海战略调整提供指南针和路线图。

一、美国在南海问题上的利益、角色与作用

东南亚地区是美国的传统势力范围。南海公域安全（海空域安全）不仅与南海沿岸国休戚相关，也受到在南海地区有着重大利益的美国的严重关切。为了避免处于被边缘化的离岸地位以及被排除在西太平洋之外的前景，美国清晰表达了它在南海的利益——维护航行飞越自由、在南海的经济利益以及反对通过武力解决争端。此外，美国在南海的利益还包括打击海盗、海上劫掠等跨国犯罪活动与海上恐怖主义活动。

（一）维护南海航行飞越自由

南海是连接太平洋与印度洋的海上交通要道，扼守着世界三大战略航道——望加锡海峡、巽他海峡、马六甲海峡，处于东亚大陆外侧「第一岛链」的怀抱之中。海域之内，东沙、西沙、中沙、南沙四个群岛由北向南依次分布。南海海底蕴藏着丰富的油气和矿藏资源，水体中海洋生物资源极为丰富，海面又是经马六甲海峡沟通东亚、南亚、西亚、非洲和欧洲的众多海上航道的必经之处。南海诸岛及其周边水域独特的地缘战略位置和丰富的海洋资源，注定了它特有的极高的战略价值，也决定了与其相关的国际争端的尖锐性和复杂性。美国认识到，南海不仅是东南亚地区的中心，也是联接美国在西太平洋、印度洋和波斯湾地区的海空军基地的枢纽。谁控制了南海这一战略要地，谁就掌握了西太平洋海上运输的生命线和制海权，从而在争夺东南亚和亚太地区主导权的斗争中取得主动。因此，美国一直着力加强对南海的控制，压制住对所有海域进行排他性控制的其他诉求，以确保南海航行飞行的安全性和自由度。 2010 年 7 月，美国时任国务卿希拉里·克林顿在越南河内召开的东盟地区论坛上重申了美国在南海的生死攸关的核心利益（vital interests）——保护南海航行自由（freedom of navigation）和海洋安全。美国公开表态不惜武力介入以确保这一关涉美国国家安全的核心利益，以此慑止各南海声索国不要主张影响航行与飞越自由的海洋权利。

南海航行飞越自由涉及军舰在专属经济区（exclusive economic zones, EEZs）内的通行权问题。美国认为，为了防止冲突发生，它需要预先知道中国海空军在这一带的基本动向。因此，美国坚持南海非沿岸国军舰和战机有权到专属经济区活动，所有各方都要充分尊重与遵守航行飞越自由。美国力图继续在南海地区保持进行与情报收集有关的侦察活动的权利，以及为维护国际水域航行和飞越自由采取一切行动的权利。中国对此无法接受，认为这危及了自己的安全。中国要求美国海空军在这一地区活动时，每次都要提出申请，甚至排除外国在这些海空域从事与军事相关的航行和飞越等活动的权利。美国认为这限制了自己的行动自由（freedom of action）和全域介入，中国没有权利限制航行飞越自由。这是中美双方在南海地区发生军事摩擦的主要原因。

进一步追根溯源，中美在南海的这一战略利益冲突缘起于中美双方对《联合国海洋法公约》（the United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第 58 条及其他相关条款的适用与解释持不同立场。《联合国海洋法公约》认为，国家领空（national spaces）止于领海基线 12 海里处，超过领海基线 12 海里即属于国际空间（international spaces），各国军舰和战机有权在国际空间进行军事侦察、情报收集。这是国际通行的航行和飞越自由观念。2001 年的中美撞机事件和 2009 年的「『无暇』号事件」，促使中国认为有必要改变这一国际法条款在中国沿海的实施方式。连美国学者也认为，没有一个国家能够容忍外国空军侦察机和海军调查船开到本国沿岸进行情报侦查和搜集工作。然而，美国却以「反恐」和「保护航道安全」为名，每年均出动数百架次的电子侦察机和反潜巡逻机以及海洋测量船进入南海地区侦测，有时甚至逼近中国的领海、领空进行侦察活动，广泛搜集该水域的水文、地质以及海洋生态资料，伺机窥探中国军队部署乃至战备情况，与东南亚声索国共享关于南中国海的情报资源，应对南中国海的突发事件。可见，美国忌惮中国的海军现代化发展及其在南海地区影响力的增长，会限制美军在亚太的自由行动。对此，美国要求中国接受美国版的航行飞越自由观念。

（二）维护在南海的经济利益

南海是美国诸多工业原料和资源的重要产地。在美国进口的各种原料中，亚太地区提供的天然橡胶占 88%、棕榈油占 99%、椰油占 95%、钛占 97%、锡占 82%，其中大部分原料要通过南海航线。南海的油气资源极为丰富，整个南海盆地群的石油地质资源量约在 230 亿—300 亿吨之间，天然气总地质资源量约为 16 万亿立方米。南海油气储量堪称「第二个波斯湾」。东盟还是美国对外贸易迅速增长的重要市场。东盟国家所拥有的巨大市场对美国摆脱经济危机、重振国内经济有着不可替代的拉动作用。并且，南海航线还是美国远东贸易的重要海上通道。美国及其东亚盟国日本和韩国从中东和东南亚产油国进口石油和天然气等战略能源的运输很大一部分也要经过南海。

此外，美国企业在南海拥有重要的海外利益——商业利益、投资利益以及贸易利益，尤其是油气开发和石油贸易利益。美国据此认为，南海问题关系到美国和盟国的经济安全。美国反对南海争端的任何一方对美国公司或其他国家公司施压或采取胁迫行动，以确保美国公司或其他国家公司在南海的经济活动自由、合法经济活动不受干扰和合法商务不受阻碍以及与美国海外贸易和投资直接相关的南海航线安全。部分东南亚声索国不仅通过单边强力开采南海油气资源来宣示主权，而且还拉拢美国公司介入南海油气资源开发，企图使南海问题复杂化和国际化。而美国也愿与东南亚声索国共同开发，共享南海资源。双方可谓一拍即合。美国公司几乎参与了所有南海周边国家在南海水域的油气勘探或开发。南海争端相关方「共同开发」南海，由此变成东南亚声索国与美国等国「合作盗取」南海油气资源。美国默许其石油公司同东南亚声索国在有争议的南海海域签署共同开采石油协议，实质上是将自己与东南亚声索国捆绑在一起，变相支持东南亚声索国，并与该地区形成更强有力的经济联系，寻求东盟支持以在南海问题上形成统一立场，从而维护美国在南海地区的巨大经济利益。

（三）反对通过武力解决争端

南海争端方都认为有必要通过军事力量来保护自己的利益，尤其是海上军事力量弱小的东南亚声索国。因此，南海存在爆发意外冲突和不测事故的潜在风险。对此，美国以貌似「公允」的姿态积极介入南海问题，继续宣称对南海争端「不持立场，不支持任一争端方，不偏袒南海争议任何一方」；反对任何声索方使用武力或以武力相威胁，关切对抗性言论、胁迫性经济行动，要求各方保持克制，避免采取令局势动荡的行动；强调要通过开展「预防性外交」防止南海问题升级，维护南海的和平与稳定、确保国际法受到尊重、保护航道安全或航行和飞越自由；为南海争端「确立行事规则及和平处理分歧的程序」，以主导该地区的建章立制进程。美国反对通过武力解决争端，表面上是在维护南海的和平与稳定，实际上是在对中国「敲山震虎」，反对的是中国通过武力改变南海现状。

2015 年 4 月 15 日，在德国吕贝克举行的 G7 外长会议单独通过了一份关于海洋安全问题的声明，涉及南海和东海局势，这在 G7 近 40 年历史上尚属首次。七国集团表示「继续关注东海和南海局势，对类似大规模填海造地等改变现状及增加紧张局势的任何单方面行为表示关切。我们强烈反对任何试图通过威胁、强迫或武力手段伸张领土或海洋主张的做法」。「呼吁所有国家依照国际法，寻求和平管控或解决海域争端，包括通过国际社会承认的合法争端解决机制。」呼吁各方加快制定全面的「南海行为准则」。通过这份声明，美国和日本意在强拉 G7 其他成员国，为其政策站台和背书，乃至进一步向中国施压。

美国认为，在南海地区出现的单方面行动和反应加剧了本地区的紧张，可能诱发南海地区出现军事冲突。中国的「军力膨胀」正在打破南海的军事平衡，美国谴责中国在南海地区「旨在改变领土现状」的「胁迫或示强行为」，指责中国「提升三沙市行政级别以及在南海争议地区建立一个新的警备区」。对此，美国将海外军力向亚太地区倾斜，保持并扩大在南中国海的前沿军事存在，形成强大的军事威慑力量，显示军事存在和军事优势，以增强盟友的安全感、提高美国的国际信誉度，偏袒并支持东南亚声索国，加强对南海地区的军事渗透，向东南亚声索国出售先进武器装备、转让先进军事技术，加强与东南亚声索国的军事交流、培养高素质军事人才，联合东南亚声索国在南海地区频繁举行联合军事演习，致使南海成为「亚洲的火药库」，「逆裁军」现象严重，是全球军演最频繁的地区之一。

二、中国南海权益诸项主张的依凭

南海是中国极为重要的能源和贸易通道，是关系到中国安全、发展与繁荣的「海上生命线」。根据中国《领海法》《专属经济区与毗连区法》等有关法律，中国主张南海所有岛礁为其领土，以岛礁为基点向外延伸 12 海里为其领海，以岛礁为基点向外延伸 200 海里为中国的专属经济区，对南海享有主权权利与管辖权。然而，美国强势介入南海问题，削弱了中国南海权益诉求的合法性，减少了中国南海行动的自由度。这就促使中国大力保护南海。

随着全球能源需求的增长，作为主要消费国的中国正在寻求新的来源来满足其日益扩展的经济。在 1993 年变成石油净进口国后，中国于 2009 年成为仅次于美国的世界第二大石油消费国，其消费量到 2030 年很可能翻倍，届时，它将成为世界最大的石油消费国。在 2010 年，中国从中东进口了 52% 的石油，加上沙特阿拉伯和安哥拉，占到了其石油进口的 66%。中国进口石油的大约 80% 通过印度洋和马六甲海峡（the Strait of Malacca）运输。这就要求中国保护日益扩展的贸易航线和能源供给。中国一直在试图实现其能源供应多元化，以减少对进口石油的依赖，一直寻求增加珠江盆地和南海周围的离岸生产。由于南海能源储备量大和油气资源的发现，越南、菲律宾竞相开发新的油田，存在着与中国发生新的冲突的可能性，中国一贯反对越南试图与国际石油公司在南海缔结开发协定。中国宣布计划到 2015 年使海上监管力量达到 16 架飞机和 350 艘舰船，它们将被用来监管运输、执行调查责任，「保护海上安全」，以及检查外国船只在「中国水域」的活动。

随着中国经济力量的崛起，它的海上利益以及海军力量也随之扩展，中国海军战略更加积极主动、自信进取，并部署新的海军力量，有能力对南海实施更强有力的控制。这可能会使中国与西太平洋的主导性海军力量——美国发生冲突。南海正在日益成为中美战略对抗的领域、崛起大国与守成大国展开竞争的重要地区。这重塑了南海争端，减小了东盟的作用及其与中国谈判解决该问题的能力。它会使中国更为关注美国在该地区的举动尤其是海军活动。

自从海军司令（1982—1988）刘华清第一次呼吁建设远洋海军来保护中国的海上利益以来，中国一直在稳步地发展海军力量，它被视为大国地位的必备条件。在刘华清治下，中国海军战略从离岸或沿岸防御（offshore or coastal defense）转向「近海防御」（near seas defense），这覆盖了直到「第一岛链」的区域。自它在 20 年前形成后，岛链概念继续塑造着中国的海军思维，作为识别和划分利益区的一种方式。海军总司令吴胜利在 2009 年 4 月宣称，中国将建立一个「海上防御系统」来保护它的「海上安全和经济发展」。一支远洋海军需要航母，中国第一艘航母辽宁舰改建于 32000 吨的苏联航母瓦良格号（Varyag），于 2012 年入列。中国希望到 2015 年自主建造一艘 5 万—6 万吨的航母，到 2020 年建造一艘核动力航母。

就海基核力量而言，中国有 4 艘携带弹道导弹的潜艇，即弹道导弹战略核潜艇（SSBN）。两艘更为现代和可靠的晋级弹道导弹战略核潜艇自 2004 年后一直在部署——它们每个都携带 12 枚 JL-2 潜射弹道导弹，射程可达 8400 公里，赋予其跨越洲际的力量。中国在未来希望部署至少 5 艘晋级核潜艇。

中国需要为它的海上武器平台寻找安全的庇护所，以保护它们免受海空打击。中国海军要求在海南的安全基地能够防御潜艇和空中袭击。航母和核潜艇同样需要保证通过南海进入外部开阔海域的通道的安全，以完成它们被指派的任务；没有这个，它们会被局限在有限的海域并最终归于闲置。沿着中国的海岸线只有少数几个地方可以为它的海军提供安全的庇护所，在那里防御能被组织起来并能提供进入开阔海域的通道。一个是黄海，另一个便是海南区域和南海北部的半封闭区域，它拥有着接近马六甲海峡和到达印度洋的海上通道的优势。南海地区对中国而言变得更为重要。

出于这一原因，中国一直在海南岛的三亚建设一个地下基地，它不但能容纳核潜艇还有航母以及它们的护航舰。 2008 年，一艘晋级核潜艇被部署在那里。2010 年 10 月，2 艘商级核潜艇停靠在三亚。随着海南发展成为一个海军基地，南面的西沙群岛（the Paracel Islands）在对海南提供空中掩护和海上保护方面承担着重要作用。

对海南的保护是其一，而为航母和核潜艇提供可靠的进入开阔海域的通道是其二。为此，中国需要控制南沙群岛，或至少能够阻止外部大国干涉中国在延伸至马六甲海峡地区的海军行动。中国人民解放军副总参谋长张黎上将在 2009 年呼吁，在菲律宾所宣称的区域内的南沙群岛的美济礁（Mischief Reef）修建海空基地，它目前为中国所占。意图是在南海进行空中巡逻，以支持中国的渔船，并显示中国对南海的主权。

刘华清为中国发展出的「区域联防」（zonal defense）概念包括将黄海和南海作为容纳海军平台的安全庇护所和通往开阔海域的安全通道，还包括为弹道导弹战略核潜艇的定期巡航和它们部署在海上的发射场提供充足的海上领土和保护性的海上空间。这就要求中国被迫寻求对海域的更强控制，不使美国海军迫近，并使其处在一个足够远的安全距离上，这样它才不会干涉中国海军在该海域的部署。为了达此目的，中国已经发展出东风-21 型弹道导弹（DF-21D），它一直被视为能够打击美国航母和其他大型海上舰只的反舰弹道导弹（Anti-Ship Ballistic Missile, ASBM）。美国太平洋司令部司令罗伯特·威拉德（Robert F. Willard）上将说，这种导弹和中国潜艇对美国海军造成了严重的威胁，甚或使美国的力量投射能力「失效」。美国国防部宣称，这种导弹拥有有效的地理定位和目标追踪能力，将使美国海军舰只在 1500 公里—2100 公里范围内处于危险之中。

与区域联防这些概念相一致，中国希望美国承认其在西太平洋的势力范围，台湾和南海都在其内。在中国看来，美国海军在西太平洋的存在阻碍着两岸统一，并为东南亚声索国在南海抵制中国诉求撑腰打气。随着美国经济的弱化，中国确实在成为西太平洋的主导大国。但是，美国认为，中国势力范围的理念超越了容纳的限度，这也是为什么奥巴马政府拒绝了它。美国在西太平洋的承诺和利益超越了这种区分，对此的任何接受都会破坏其与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的同盟关系。

美国将中国海军现代化的发展视为正在改变亚太军事平衡的军事扩张，认为这种改变足以使中国建立外交优势或在争端中占据上风，东南亚声索国在南海的战略压力将会升高，与美国的战略对抗将会增加。不过，中国一直宣称自己没有寻求「霸权」，没有想过激烈竞争世界领导地位，不想「把美国排挤出亚洲」，中国与美国可以在许多问题上进行合作，中国是「美国可以依靠的伙伴」。

三、中美两国在南海问题上的战略博弈

奥巴马对亚太的重视、快速发展的中国海军、重要的地缘战略地位和巨大的地缘经济价值，使得美国的南海政策从相对中立、不介入到介入以至深度介入，致使美国对华遏制、中美战略互疑、中美海权矛盾和中美东南亚主导权之争凸显。

（一）中国南海主权诉求：合法 VS 非法

中国是最大的南海沿岸国，基于历史依据于 1946 年提出「九段线」，对南海整个海域及其之内的岛屿享有主权和管辖权。中国认为，它的诉求早于《联合国海洋法公约》（1982 年达成，1994 年在第 60 个国家批准它后实施），《联合国海洋法公约》应当调整以容纳历史权利，根据法不溯及过往的时际法原则，不能用后来的法律否定前面的历史事实。中国正在东亚地区诉诸持续的外交压力，利用国际法条款内涵的模糊性，对现有国际法做出有利于自己的解释，以改造、修正具有局限性的国际法或获得它的一个例外。中国也试图强调 UNCLOS 条款在南海的适用性。